Etude


Réflexions sur la loi de modernisation de la justice du 21ème siècle

 

     La loi de modernisation de la justice du XXIème siècle[1] (ex-J21) ; adoptée définitivement par l’Assemblée nationale le 12 octobre dernier dont certains articles[2] ont fait l’objet d’un recours devant le Conseil constitutionnel[3], publiée au Journal officiel le 19 novembre 2016, comporte des mesures dont certaines intéressent tout particulièrement nos juridictions de sécurité sociale.

    

Exposé sommaire du projet

 

     Pour simplifier l’accès à la justice des assurés et allocataires sociaux, justiciables vulnérables, conformément à l’objectif du projet de loi, le présent amendement procède au regroupement du contentieux général et d’une partie du contentieux technique et d’une partie du contentieux de l’admission à l’aide sociale, au sein d’une formation échevinée du TGI.

     Le TGI, siégeant dans cette formation spéciale, reprendra les attributions du TASS, du TCI, mais également de la CDAS[4], pour les contentieux qui présentent une véritable adhérence avec celui de la sécurité sociale ou des obligations alimentaires. Le contentieux de l’aide sociale non transféré (résultant de décisions prises par le préfet ou le conseil départemental) continuera de relever de l’ordre administratif et sera transféré à la juridiction administrative de droit commun.

     À cette fin, l’article 12 procède à la refonte du chapitre II du titre IV du livre ler du code de la sécurité sociale, et supprime les chapitres III (contentieux technique) et IV (dispositions générales).

     Le chapitre II s’intitule désormais contentieux général et technique de la sécurité sociale et contentieux de l’admission à l’aide sociale.

     Il est tout d’abord procédé à une définition de ces différents contentieux (section I) étant précisé que l’admission à l’aide sociale relève pour l’essentiel du code de l’action sociale et des familles, seule la CMU-c[5] et l’ACS[6] étant régies par le code de la sécurité sociale.

     Afin de favoriser une issue amiable, est généralisé le système de recours amiable obligatoire dans ces matières, porté par une entité qui sera définie par décret (section 2).

     Ce recours préalable existait déjà dans le contentieux général. Il était facultatif dans le contentieux technique. En matière d’accès à l’aide sociale, pour les prestations régies par le code de la sécurité sociale (CMU-c et ACS), aucun recours préalable n’était obligatoire devant les CDAS qui sont par ailleurs supprimées.

     Dans le cadre du contentieux technique, ce recours préalable aura un caractère médical : ainsi, pour les affaires qui, jusqu’à présent relevaient du tribunal de l’incapacité, le justiciable ne sera désormais plus contraint de saisir une juridiction pour obtenir une nouvelle expertise. Ne viendront donc devant la juridiction que des cas n’ayant pu trouver une issue amiable.

     Il est ensuite précisé que ces contentieux relèvent de la compétence judiciaire (section 3). Est ainsi constitué un bloc de compétence gage de lisibilité et d’accessibilité. En matière d’accès à l’aide sociale, certaines prestations continueront de relever de la compétence administrative (voir ci-après).

     En premier ressort, les parties pourront se présenter en personne ou être représentées dans des conditions qui sont identiques celles que connaissent actuellement les TASS et les TCI (section 4).

     Afin d’assurer l’effectivité du recours juridictionnel, dans le respect de la vie privée, l’entité chargée du recours préalable à caractère médical sera déliée du secret médical à l’égard de l’expert judiciaire qui viendrait à être désigné dans le cadre du contentieux technique (section 5).

     Le II réforme le chapitre IV du titre III du livre1er du code de l’action sociale et des familles.

     Tout d’abord, sont supprimées les commissions départementales d’aide sociale et la Commission centrale d’aide sociale.

     Il est précisé que, par exception à la loi des 16 et 24 août 1790, le juge judiciaire a compétence pour connaître des contestations formées contre les décisions rendues par ces commissions de recours amiable, pour un certain nombre de prestations qui comportent une adhérence avec le contentieux déjà de la compétence judiciaire. Cela représenterait 80% du contentieux actuel des CDAS.

     En pratique, relèveront en particulier de la compétence de la juridiction administrative de droit commun les contentieux relatifs :

-         à l’aide sociale aux personnes âgées : aide à domicile (allocation simple et pour services ménagers) et allocation personnalisée d’autonomie[7]

-         à l’aide sociale aux personnes âgées et handicapées sans domicile fixe, ce qui inclut la détermination du domicile de secours[8]

-         au RMI lorsqu’il s’agit d’une récupération par le département et au RSA[9]

-         à l’aide médicale d’État[10]

     -   à l’allocation aux familles dont les soutiens accomplissent le service national[11]

-         aux mesures d’aide sociale pour les personnes handicapées placées en établissements[12]

     Il est précisé qu’une partie du contentieux relatif à l’aide sociale relève déjà de la juridiction administrative de droit commun[13].

Le III institue au sein de l’ordre judiciaire des juridictions spécialisées pour connaître de ce contentieux et acte la suppression de la CNITAAT, le contentieux social en appel étant désormais du ressort des cours d’appel spécialement désignées. En effet, cette juridiction unique, située à Amiens, est jusqu’à présent compétente pour juger en premier et dernier ressort du contentieux de la tarification, et en appels des décisions rendues par le TCI.

     Saisie en 2014 de 7 216 affaires nouvelles (21% concerne le contentieux de la tarification), le maintien de la CNITAAT est difficilement justifiable dès lors que l’objectif poursuivi est d’une part de faciliter l’accès des citoyens à la justice et d’autre part d’unifier les procédures. Comme le rappellent les interlocuteurs rencontrés par la mission des inspections de l’IGAS[14] et de l’IGSJ[15], la dualité des juridictions (qui persisterait en appel en cas de maintien d’une CNITAAT) est source de complexité et impose parfois de saisir plusieurs juridictions pour un même litige relevant aussi bien du contentieux général que du contentieux technique. Ainsi, à titre d’exemple, un justiciable doit-il saisir actuellement deux juridictions distinctes, l’une de l’allocation du taux d’incapacité, l’autre de la détermination de la date de consolidation de la lésion

     Redistribuer le contentieux de la CNITAAT - hors celui de la tarification - permettra ainsi de rendre plus efficace l’accès au juge, de faciliter la répartition des contentieux sans éventuelle disjonction en fonction de la nature du contentieux et de redistribuer les affaires traitées à plusieurs juridictions à l’heure où la CNITAAT enregistre le stock de près de 13 550 affaires (fin année 2014) représentant près de deux années d’activité pour le résorber.

      L’article L. 211-16 prévoit que des TGI seront spécialement désignés en tant que juridictions vers lesquelles seront transférés le contentieux relevant actuellement du juge judiciaire et celui qui était jusqu’à présent traité par les CDAS, portant sur les litiges relatifs à la protection complémentaire en matière de santé et à l’aide au paiement d’une assurance complémentaire de santé ; ceux relatifs à l’allocation compensatrice tierce personne et à la prestation de compensation du handicap ; et enfin ceux relatifs aux recours contre légataire, donataire et sur succession, ainsi qu’à l’encontre des obligés alimentaires respectivement prévus au code de l’action sociale et de la famille[16].

     Les commissions départementales d’aide sociale étant supprimées, le contentieux non transféré au juge judiciaire relèvera désormais du juge administratif de droit commun.

      Le prévoit des dispositions particulières au TGI spécialement désigné. En effet, cette juridiction présentera la spécificité de se réunir dans une formation échevinée, comme c’est le cas actuellement pour le TASS et le TCI. Cette formation échevinée sera compétente pour connaître du contentieux social transféré, sauf litiges relatifs aux recours contre légataire, donataire et sur succession et à l’encontre des obligés alimentaires qui devraient relever du JAF ou de la formation du TGI compétente en matière de contentieux des successions et libéralités. Il est institué une cour d’appel spécialement désignée[17] pour connaître du contentieux de la tarification de l’assurance des accidents du travail. Pour mémoire, ce contentieux était jusqu’alors de la compétence en premier et dernier ressort de la CNITAAT. Il s’avérerait pertinent que la cour d’appel d’Amiens soit désignée compétente en la matière dans la mesure où ce contentieux est jusqu’à présent traité par des conseillers de la dite cour.

     Cette cour sera également échevinée.

 

     L’article 109 autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures législatives nécessaires :

 

a)     permettant d’assurer la mise en œuvre et de tirer les conséquences de la suppression des tribunaux des affaires de sécurité sociale, des tribunaux du contentieux de l’incapacité, de la Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail, des commissions départementales d’aide sociale et de la Commission centrale d’aide sociale. 

b)     fixant les modalités des possibilités d’accès aux corps des services judiciaires ou aux corps communs du ministère de la justice des personnels administratifs de ces juridictions ou de retour dans leurs structures d’origine.

 

     Ces ordonnances doivent être prises dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication desdites ordonnances.

 

Commentaires

 

     À la suite de nos démarches et auditions[18], nous avons eu satisfaction sur un certain nombre de points :

·     Maintien de l’échevinage un instant mis en cause

·        La référence à l’article 257 du code pénal sur les incompatibilités entre les fonctions de conseiller prud’hommes et celles d’assesseurs des juridictions de sécurité sociale est neutralisée. On pourra donc désormais être à la fois conseiller prud’homme et assesseur de de TGI statuant sur le contentieux social[19].

·        Une formation initiale obligatoire sera donnée aux nouveaux assesseurs avant qu’ils  n’entrent en fonctions[20].

·        Les appels des décisions des TGI en matière de contentieux technique seront du ressort, non de chaque cour d’appel, mais de cours spécialement désignées

·        Le licenciement d’un assesseur est soumis à la procédure d’autorisation administrative prévue pour les conseillers prud’hommes[21].

 

Par ailleurs :

     La prestation de serment des assesseurs se fera désormais devant le président du TGI et non plus devant le premier président de la cour d’appel. Plus simple mais moins solennel.

     La formule du serment est modifiée :

     Au lieu de[22] :

·        … remplir leurs fonctions avec zèle et intégrité et de garder le secret des délibérations…

     Ce sera[23] :

·        … bien et fidèlement remplir mes fonctions, de garder le secret des délibérations et de me conduire en tout comme un assesseur digne et loyal…

 

La compétence rationae materiae du contentieux général de la sécurité sociale est redéfinie avec une précision[24] : désormais à l’exception des litiges relevant du contentieux technique au lieu de sauf.

 

     Le recouvrement des contributions, versements et cotisations d’assurance chômage est officialisé.

    

     Le contentieux de l’admission à l’aide sociale relevant du CSS concerne les litiges relatifs à la protection sociale complémentaire[25] (CMU et CMU-C) relève désormais du TGI.

 

Enfin :

 

Concernant les magistrats honoraires[26] :

Des magistrats honoraires pourront être désignés par le premier président de la cour d'appel pour présider la formation collégiale statuant en matière de contentieux social des tribunaux de grande instance et des cours d'appel spécialement désignés pour connaître de ce contentieux pour une durée de cinq ans non renouvelable[27].

Les magistrats honoraires exerçant les fonctions juridictionnelles mentionnées à l’article 41-25 ne peuvent demeurer en fonctions au-delà de l’âge de soixante-douze ans[28]

NOTA :

Conformément au VII de l'article 50 de la loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016, la seconde phrase du premier alinéa de l'article 41-25 dans sa rédaction résultant de l'article 40 de ladite loi organique, entre en vigueur le 1er janvier 2019.

L’article 114 de la loi précise que l’article 12 entrera en vigueur à une date fixée par décret et au plus tard au 1er janvier 2019.

 

Des ordonnances et des décrets en Conseil d’État détermineront les modalités d’application de la loi de modernisation de la justice du  XXIème siècle[29].



[1] Loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016

[2] Ce  recours ne visait aucune des mesures faisant l’objet des présentes

[3] Décision n° 2016-739 DC du 17 novembre 2016

[4] Commission Départementale d’Aide Sociale

[5] Couverture Maladie Universelle - complémentaire

[6] Aide au paiement d’une Complémentaire Santé

[7] Art. L. 113-1, L. 231-1 et L. 232-1 du CASF

[8] Art. L. 122-1 et L. 112-3 du CASF

[9] Défini aux articles L. 262-2  et suivants du CASF

[10] Art. L. 215-1 CASF

[11] Art. L. 212-1 CASF

[12] Mentionnées aux art. L. 127-7 6°, 7° et 8°CASF

[13] Art. R. 811-1 du code de justice administrative

[14] Inspection Générale des Affaires Sociales

[15] Inspection Générale des Services Judiciaires

[16] Art. L. 132-8, d’une part et L. 132-6 et L. 132-7 d’autre part

[17] Art. L. 316-16 (nouveau)

[18] Commission MARSHALL-Groupe de travail IGAS-IGDSJ-Commissions des lois du Sénat et de l’Assemblée nationale-Cabinet du Garde des sceaux et direction des services judiciaires

[19] Art. L. 218-4 nouveau

[20] Art. L. 218-12 nouveau

[21] Art. L. 218-7 nouveau

[22] Anciens art. L. 143-7 et L. 144-1

[23] Art. L. 218-6 nouveau

[24] Article L 142-1- 1° nouveau

[25] Art. L. 861-5 et L. 861-3

[26] Art. 41-25 

[27] Art. 41-27

[28] Art. 41-31

[29] Nous les commenterons